东北停伐后 如何处理好保护与利用的关系

黑龙江重点国有林区停止天然林商业性采伐，莽莽林海的资源保护管理面临新的挑战

黑龙江省森林资源管理局党委书记、局长王敬先就资源管理问题进行调研

    编者按

    今年4月1日，是中国林业改革重要的历史转折点。龙江森工、大兴安岭林业集团公司自此全面停止天然林商业性采伐，标志着一个时代的结束，也预示着一个新文明的到来——结束了森工企业以采伐利用为主的历史，开启了休养生息、生态积累、生态潜能强劲释放的新征程。这也是贯彻习近平总书记“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力 ”重要指示的最佳实践。

    然而，停伐后，一连串的问题也伴随而至，其中最为突出的问题是，传统的森林资源管理思路、模式和做法都已不适应新形势的发展需要，如何破局跟进，走出一条森林资源管理的科学路径？这是摆在停伐后广大森工林区管理者面前的一道难题，也是广大读者热切关注的话题。为此本报特别组织专题，刊发黑龙江省森林资源管理局党委书记、局长王敬先的深度思考以及该局森林资源管理创新和转型的思路，供大家交流、研讨。

    国家决定从4月1日开始，全面停止黑龙江省重点国有林区天然林商业性采伐。这是党中央、国务院为恢复重点国有林区森林资源、构建完备森林生态系统、保障国土生态安全作出的一项重大决策。对于健全国有林区体制机制、推动生态文明和美丽中国建设具有十分重要的战略意义。停伐，宣告结束了黑龙江森工林区多年来向森林过度索取的历史，标志着从开发利用转入全面保护的发展阶段，由木材生产为主向生态建设为主的历史性转变。在这特殊的历史时期，作为资源管理部门面临着重大抉择：如何坚持“既要管严、管住，更要管活、管好”，处理好保护与利用的关系？战略机遇与严峻挑战并存，用好机遇、应对挑战成为森林资源管理部门的重大考验和重大课题。

    集思广益 凝心聚智

    做到准确定位

    当前，林区停伐了，森林资源的管理的任务更重了，责任更大了，资源管理由组织化将演变为社会化。如何进行观念转变、思想转变、方式转变、工作重心转变？如何坚持“既要管住、更要管活”的理念，提升森林资源总量和质量，实现合理开发和有序利用？组织开展“职能转变和强化资源管理”大讨论，集思广益，凝心聚智，准确定位变得十分重要。为此，黑龙江省森林资源管理局在局内和全林区全面开展了“资源局职能转变”和“强化国有重点林区资源管理”大讨论活动，围绕机构如何确定，职能如何发挥，资源局机关和机构内部如何管理，资源局对驻外机构、林业局如何管理等问题，广泛深入地讨论停伐后资源局的主体地位、职能部门、职责任务、定岗定编、部门构成等，集思广益，人人献计献策。并组织开展强化资源管理征求意见活动，听取基层的想法，从林地、林木、矿产、景区、野生动植物、烧柴、木片、食用菌原料、河流、沙石、管护经营、森林抚育、侵权占地、退耕还林等多个方面广泛征求意见。组织开展百姓有奖问卷调查。问卷内容包括停伐后，如何保护资源、如何利用资源、如何发展绿色产业、如何发展林内经济、如何引导林区职工群众增收、如何处理保护与利用的关系、如何完善林区资源有偿使用制度、如何实现可持续发展目标等。

    资源管理干部转变认识很关键，要认识到天然林商业性采伐停止后对资源局机关部门职能的影响和业务减少导致人员结构的变化，要调结构、转方式、转观念、转职能、转作风、转重点、转手段，要解放思想、改革创新。一是注重从对森林资源的被动保护向主动预防转变，把着力点放在宣传教育、疏导等工作上。二是注重从行政手段保护向运用法律、行政和经济等综合手段保护转变，把着力点放在经济引导和执法监督上。三是注重从对破坏森林案件的查处向加强资源保护管理基础工作转变，把着力点放在提高管理能力和水平上。四是注重从单纯的行政管理向寓管理于服务转变，把着力点放在积极服务、促进资源科学合理利用上。

    龙江森工系统各单位党政领导、资源局机关干部自觉站在“如果我是资源局长”的角度思考问题和工作，每人撰写一篇文章，广纳良策，这也是对干部的一种考验，作为选拔干部的条件。要“顺势而为、逆势而上”。顺势而为是按国家要求，必须管住；逆势而上是针对社会需求、群众需求，必须管好。资源管理的各项工作和制度也应有新的措施，要确定新的工作标准，资源管理的宗旨也应随之进行调整。要更加突出严管理、严治林、质为先、慎用权，更加突出转作风、转观念、改习惯、接地气，更加突出强素质、塑形象、练本领、服好务，有为才有位。要为国家森林资源管理和经营提合理化建议，将林口林业局开展森林可持续经营试点工作抓出成效，力争“树得起、立得住、推得开、叫得响”，把这一典型经验推广全省林区。力求在深层次研究管护经营、森林抚育、人工林培育等方面，为全省森工林区的森林可持续发展闯出一条新路。

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    规范程序 搭建平台

    力求务实高效

    应对形势需要，黑龙江省森林资源管理局将加快推进8个方面的工作：

    成立资源局改革推进领导小组。突出“转变管理方式、改革现行管理办法和模式、制定完善资源管理制度、推进机构改革”等工作，大力开展制度建设年活动。
 
    建立资源局行政服务中心。按资源管理业务设定接待窗口，“一站式”服务林业局、企业、用户，由原来的办公室审批改为大厅审批，由原来的多头审批改为集中审批，简化手续，阳光操作，公开、公正、公平，方便办事者。工作要日事日毕。

    建立资源林政信访工作接待室。通过接待室统一管理信访和举报案件，一口对外处理，避免多头接案、多口处理。在4个林管局、40个林业局和直属林场分别设立举报电话和举报邮箱，利用网站和报纸公布举报电话、举报邮箱。做到有报必接、有案必查、查案必细、惩处必严、责任必究。

    设立党风廉政、作风建设举报电话和邮箱。在媒体上对外公布，把资源局所有干部置于群众、社会、林业局、企业监督之下，规范干部行为，让监督成为长效化、常态化，在监督上下功夫。每年要搞一次民主评议干部活动，干部评领导、领导评干部，下级评上级、上级评下级，全员参与评议。定期或不定期进行干部岗位交流，对不胜任、有问题的干部要及时交流调整。

    组建资源林政执法大队。在资源局内部调配年富力强、业务精通、忠诚可靠、热爱资源管理工作的人员，充实到执法大队工作。停伐后，资源林政管理工作难度加大，林政案件增多，在部门重组、人员调整、业务变化的情况下，组建资源林政执法大队，以便更好地加强森林资源管理。

    成立规划编制领导小组。停伐后，资源管理工作必然发生变化，资源利用也将有新的需求。为有效保护培育资源、规范管理资源、合理有序利用资源，成立了规划编制领导小组，从法制化、科学化、系统化3个角度，编制资源管理和经营利用规划，组织实施森林经营方案。

    成立效能考核办公室。对机关内部、驻外机构进行工作效能考核，考核内容与岗位责任制、工作职责挂钩。并与工作性质、工作效率、工作作风、工作纪律、廉政建设、党风党纪相结合，实行一体化考核。力求做到“两结合”、“四纳入”：与日间管理、日间工作相结合；把上班、下班、坐班纳入，把挂牌上岗、门牌查岗、着装工作纳入，把有事请假、外出请假纳入，把下基层检查工作纳入。

    实行资源管理包片负责机制。建立领导包片、部门包局的森林资源管理新机制，积极研究探索资源局领导包片、包林业局资源管理分工负责制。具体落实到部门、人员和责任领导。要做到任务明确，责任清楚。包片、包林业局的领导、部门，要负责所包单位资源管理、资源利用活动的各项监督工作。同时，建立资源局领导分工包部门的工作机制，负责所包部门人员的所有工作活动，一岗双责，同奖同罚。

    有的放矢 细化量化
 
    夯实管理基础

    制定规范统一的管理制度。按照国家林业局的要求，根据资源局工作性质，制定和完善具体工作管理措施和细则。全省国有重点林区要统一制度、统一要求、统一规定、统一标准、统一文本，废止或完善一些不适用的规定办法。用新的制度指导工作，用新的制度规范行为，达到用制度管人、用制度管事、用制度管权。制定制度坚持理论联系实际，要严密、适用、管用，要有统一性、可操作性，从而达到用制度管理资源的目的。明确资源管理的目的和意义是什么？目标是什么？同时研究确定资源管理体制机制。没有科学合理的机制，没有队伍保证，资源无法保护好。

    制定完善健全的管理制度。凡是涉及到资源管理的内容都要纳入制度管理范围，注重从工作作风、队伍建设、工作纪律、行为规范、林政管理、管护管理、抚育管理、林地管理、矿产管理、风电管理、水能管理、烧柴管理、沙石管理、“两风”材管理、林木管理、多种经营原料管理、植物植被管理、加工厂点管理、山副产品（林蛙、松籽、山野菜）管理、药材管理、野生动植物管理、河道管理、沿湖沿江沿河沿路两侧管理、湿地管理、景区管理等诸方面进一步修订、完善，建立一个完整的规章制度和管理办法。

    摸底调查管护经营现状。研究制定新一轮承包管护政策，各林业局及直属森林经营单位暂停新一轮管护合同签订工作。设计一个调查表，对各单位上一轮合同到期情况、未到期情况，合同年限、承包对象、管护费用、管护成效等信息进行详细统计，为领导决策提供依据。同时，完善管护办法、考核办法。

    修订红松种子管理办法，编制2014年工程项目占用林地采伐限额，研究编制“十三五”采伐限额、调查统计需要抚育面积、统计灾害材情况，编制国有重点林区资源管理一张图，对历史上形成的民有林进行摸底调查。

    制定资源有偿使用各项规定。党的十八大提出资源有偿使用，损毁赔偿，谁用谁补偿，国有森工条例对此也有明确条款。我们要在资源有偿使用上进行创新、改革，转变管理方式，对矿产、风电等经营项目，黑龙江森工总局和森林经营单位要参股，要与地方政府分享利税。要规范管理、合理利用、保护利用、有偿使用，不能无偿使用。所有资源必须做到市场化、商业化运作。坚决制止乱用资源、乱挖绿化树、乱挖沙石、乱挖河道、乱占林地、乱用原料、乱挖药材和无序采集林产品行为，用有偿使用办法遏制破坏森林资源、破坏生态行为。

    建立权力运行防控机制和预警机制。公权不能私有化，整体权力不能分工化，分工权力不能部门化，部门权力不能个人化，执行制度不能缩水，制度不能形同虚设，制度不能让职务代替。要建立民主测评干部长效机制，通过测评反映大家意愿，把工作看业绩同8小时看政绩、业余看足迹结合起来，把社会公论、社会公德、职业道德、个人品德、家庭美德纳入测评。干部的工作作风决定资源局形象，队伍建设决定资源管理质量，素质能力决定资源管理水平，资源局党员干部要明确服务什么、管理什么、指导什么，如何到位、如何有为有位。资源局要内抓管理、内强素质，外塑形象、外争一流，内部管理和外部管理要同步抓，两手抓，两手都要硬。资源管理不能以点带面，要全面抓、整体管，要理论强，实践更强。做到“五必须”：必须全面抓，必须规范管，必须依法治，必须严格管，必须服务规范化、科学化、长效化、常态化、制度化、法治化、适用化、标准化。

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    依法管理 严查严处

    守住资源底线

    全省国有重点林区必须坚决守住森林资源底线。按照国家林业局副局长刘东生的要求，确保停得下、稳得住、不反弹，必须采取有力措施，坚决守住停止天然林商业性采伐这条警戒红线不突破。制定《全省国有重点林区生态红线、资源底线区域保护规划》和《生态红线、资源底线区域保护监督管理考核办法》。国有重点林区要扎实推进生态文明建设，做好资源保护工作，实现管理和利用共赢。突出抓好资源管理，这是资源局的职责，也是每一个林业工作者的责任。林业局对林场要弱化木材生产的经济指标考核，强化森林资源保护发展的考核，将森林资源增长、质量提高、林地保护等作为考核评价各林业局绩效的主要内容，严格依据森林资源消长变化情况据实评价。刘东生说：“科学编制和实施森林经营方案，是加强森林科学经营、提高经营管理水平的重要措施和手段。”“停伐后，加强森林科学经营将成为林区一项重要工作任务，必须切实发挥森林经营方案的重要作用，推进国有林区森林经营的科学化、现代化。”

    按照国家林业局领导的要求，要精心编制资源保护管理与利用规划，探索划定资源红线（湿地、风电、河流、矿产、植被、植物、林地、林木、景区等），实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，切实用制度管理和保护资源。要创新资源管理，在国有重点林区对森林资源严格管理，严格控制新上项目、新设立探矿权和采矿权、景区开发等，坚决整治以破坏森林资源上项目搞转型的问题，实行最严格的损害赔偿制度和责任追究制度，进一步强化资源开发利用管控措施，建立林业局、林场森林资源管理体制和运行机制。一是强化源头保护，制定国有重点林区森林资源保护规划纲要，划定森林、林地、湿地、森林植被、物种、矿产、风电、景区、河流等保护红线，研究制定森林资源保护红线技术规程和管理办法，完善林地用途管理。二是扎实开展森林经营工作，编制森林经营规划和实施方案，开展森林经营质量监管和考核评价，完善森林抚育技术规程。三是构建森林资源安全屏障，划定并严守林地和森林、湿地、植被及物种4条红线，强化森林资源重点保护区、森林公园、重要湿地等重点区域强制性保护，维护生物多样性。按照国家林业局要求，全面停止天然林商业性采伐后，要把林地管理放在更加突出的位置，实行更加严格的保护措施。在当前和今后一段时期，国有重点林区森林资源管理需要转方式、转职能、转观念、补短板、保底线、抓示范、建机制，形成全民参与、共同管理的大格局。划定红线，严守底线，对划定红线的区域实行最严格的保护措施。

    森林生态环境是我们的生存家园，是大自然奉献给人类最好的礼物，需要格外地珍惜呵护。《世界自然资源保护大纲》中有句名言，地球不是我们从父辈那里继承来的，而是从后代那里借来的，任何人都没有权力为了满足自己的需要，让别人或者后代承担过度使用资源和破坏环境的恶果。保护森林资源就是保护生产力，改善森林资源就是发展生产力，划定6种永久性森林保护类型——森林、林地、河流、湿地、森林公园、林带，森林资源红线就是森林安全的底线，是森林资源管理者在资源林政管理中限制盲目开发利用的“高压线”，是维护生态平衡的“安全线”，是可持续发展的“生命线”，是人民生命健康的“保障线”，是建设生态文明的“目标线”。对红线区域要实行目标责任管理，划定永久性森林资源保护区域，就是明确禁区和控制区、预警区，坚决遏制不合理的开发行为，进一步提高森林资源承载力，更好地延续绿色银行，为长远发展储蓄出绿水青山和更多空间。要建立森林资源责任追究机制，对造成严重后果或恶劣影响者，依法追究责任。森林资源红线划定后，决不能把它淡化为含糊不清的灰线，坚持铁心保护、铁腕治理、铁面问责，使红线成为不能踩、不能碰、更不能逾越的高压线。

    每个林业局、林场都要设立资源红线、底线、警戒线，都要设定永久性保护面积、界线。在资源红线基础上，结合林区实际，按照保护优先、合理布局、控管结合，分线保护、相对稳定的原则，确定林地、森林、湿地、水资源、公益林、植被、物种保护等资源红线，把红线落实到具体数字上，落实到图上，落实到局、到场、到地块，制定红线区域保护规划和资源红线区域保护监督管理考核办法，明确资源保护区范围，建立划定界线、项目准入、空间管制的有效模式，构建生产、生活资源空间的合理结构。

    转变作风 提高素质

    重塑干部形象

    在资源管理系统开展“十个年”创建活动。要在资源局和4个林管局、40个林业局资源林政管理部门开展“资源管理形象年、素质年、改革年、创新年、执法年、管理年、制度年、作风年、水平年、转变年”活动，确保在停止商业性采伐后抓好资源管理和生态保护。研究新情况，解决新问题，总结新经验和教训，围绕资源管理这个中心，抓好队伍建设，认真履行职责，把资源管好保住。

    针对当前的资源形势和管理任务，抓好队伍建设，要在资源局开展创建“学习型、创新型、管理型、服务型、廉洁型、效能型、节约型、和谐型”机关活动。广泛深入推进资源局机关队伍建设，为实现全省国有重点林区资源生态安全目标，提供坚强的组织保证。

    进一步提高对资源管理历史地位和根本作用的认识，在特殊时期，提高资源管理工作能力和水平，着力打造、培养一批政治觉悟高、组织纪律严、执行能力强的资源管理干部队伍。停伐后，资源林政管理、林地保护管理的任务更加繁重，要继续加大管理力度，广泛宣传资源管理和保护森林资源的重要意义，在林区上下、社会各界统一思想、形成共识、坚定信心、依法治林。要在资源管理上解放思想，转变观念，要有谋长远打基础、前人栽树后人乘凉、功成不必在我的精神，在全省国有重点林区形成有利于资源保护的观念、理念和体制、机制，并将其具体落实到每个干部职工群众的思想和行动上，落实到停伐后破解一个个具体的资源难题上，真正把保护资源和生态“人人有责、从我做起”落到实处，以时不我待、只争朝夕、奋发有为、与时俱进的精神状态，努力拼搏。要严细实、公忠能、高标准、严要求、快节奏地工作，坚决杜绝门难进、脸难看、话难听、事难办的不良作风，坚决杜绝不作为、乱作为、慢作为现象的发生，坚决按制度办事，公平、公正、公开办事，要外塑形象、内强素质、提高水平、管服结合，适应资源管理新情况、新变化、新要求，实现资源管理制度化、规范化、科学化、标准化、信息化、现代化。